Do jeito que veio:
Multas irregularmente aplicadas ao Incra por infrações de sem terra são suspensas pela Justiça do Paraná
A Advocacia-Geral da União (AGU) suspendeu, na Justiça, quatro multas no valor de R$ 550,8 mil, aplicadas ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) pelo Instituto Ambiental do Paraná (IAP).
A Procuradoria Federal no Paraná (PF/PR) ajuizou duas ações para anular as multas administrativas aplicadas indevidamente. Entre 2002 e 2004, o Incra atuou para assentar trabalhadores sem terra em áreas rurais localizadas em Guarapuava (PR) e promoveu as avaliações necessárias para a desapropriação.
Como algumas das áreas tinham sido invadidas e desmatadas por trabalhadores rurais sem terra, a fiscalização estadual resolveu responsabilizar a autarquia.
Os procuradores alegaram que não há ligação entre as atribuições do INCRA e as ações das famílias de trabalhadores. O desmatamento foi promovido por terceiros, no caso os sem terra, e não pelos agentes do Instituto. Na época, o Incra sequer tinha a posse das terras e não poderia ser responsabilizado objetivamente pelas infrações. Por isso, as autuações do IAP não são legais, sustentou a PF/PR.
A Vara Ambiental de Curitiba acolheu a tese de defesa e destacou na decisão que a supressão de vegetação registrada no local ao foi realizada por agentes do Incra. O Juízo reconheceu que a área não estava sob posse e vigilância do Incra e que a autarquia de nenhuma forma contribuiu para a infração ambiental.
Assim, as quatro multas nos valores de R$ 121,2 mil, R$ 80,6 mil, R$ 324 mil e R$ 25 mil foram suspensas por meio de liminar.
Veja, abaixo, a decisão liminar da Justiça Federal do Paraná.
Ref.: Processos 2009.70.00.019062-1 e 2009.70.00.019063-3 – Vara Ambiental de Curitiba
AÇÃO ORDINÁRIA (PROCEDIMENTO COMUM ORDINÁRIO) Nº 2009.70.00.019062-1/PR
AUTOR
:
INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA – INCRA
RÉU
:
IAP – INSTITUTO AMBIENTAL DO PARANÁ
DECISÃO (liminar/antecipação da tutela)
1. Trata-se de ação ordinária em que o autor pretende, em sede de antecipação dos efeitos da tutela, a suspensão da exigibilidade da multa referente ao Auto de Infração nº 34.513/2003, lavrado pelo IAP.
Narra, para tanto, que em 27.04.2009 recebeu aviso de existência de débito pendente no valor de R$ 25.000,00, referente ao auto de infração acima mencionado. Relata que em análise ao processo administrativo correspondente verificou ter sido lavrado o auto por supressão de vegetação nativa, com danos à unidade de conservação, tendo sido sua atividade embargada. Destaca ter apresentado impugnação junto ao IAP, a qual não foi acolhida, tendo recorrido à Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEMA/PR, recurso este também indeferido. Não nega a ocorrência das condutas ilícitas descritas pelo IAP, mas discorda da imputação de responsabilidade à autarquia, afirmando não haver fundamento válido que sustente a sua responsabilização, pois inexistente nexo de causalidade entre suas atribuições legais e o desmatamento promovido por terceiros invasores. Sustenta que não tinha posse da fazenda à época da infração, destacando que quando a assumiu toda a degradação já havia sido consumada, mas que porém para o IAP a simples declaração de interesse social na área seria suficiente para co-responsabilizar a autarquia agrária.
Alega a declaração de interesse social apenas desencadeia a fase inicial de vistorias, autorizando os agentes do INCRA a adentrar no local para fazer medições tendentes à avaliação do imóvel e da viabilidade dos assentamentos. Argumenta que a declaração de interesse social não entrega ao órgão a posse do imóvel, o que só ocorre com ato judicial do processo de desapropriação direta. Ressalta não ter dever direto ou indireto de vigiar a fazenda ou seus ocupantes, não se podendo afirmar, ademais, que a Lei nº 9605/98 autorizaria apontar o INCRA como responsável indireto pelo desmatamento. Sustenta a ausência de razoabilidade na autuação do IAP, salientando não haver qualquer indício de que agentes do INCRA tenham causado qualquer dano ao imóvel desapropriado. Aduz que a responsabilidade objetiva só atinge a Administração por atos comissivos de seus agentes e, para caracterizar a conduta omissiva, o IAP deveria demonstrar a falha em algum serviço que devesse ser prestado pelo INCRA, caracterizando sua culpa subjetiva. Ressalta que o dever de impedir o desmatamento seria do proprietário da área – a Swedish Match do Brasil S.A., destacando que a imissão na posse em favor do INCRA somente ocorreu em 17.12.2003. Ressalta que o IAP confunde a obrigação civil de reparar o dano ambiental com a possibilidade de culpar terceiro, objetivamente, por infrações administrativas.
Por fim, consigna que o termo de compromisso celebrado com o IAP para fins de recuperação da área não tem o condão de convalidar a atribuição de responsabilidade administrativa ao INCRA, tendo apenas reforçado o interesse de que os assentamentos sejam realizados com respeito à legislação ambiental. Informa que o IAP, em outra situação idêntica à presente, cancelou autuação lavrada contra o INCRA.
É, na essência, o relatório. Decido.
2. Para a antecipação dos efeitos da tutela, nos termos do art. 273 do CPC, mister se faz prova inequívoca, que convença sobre a verossimilhança da argumentação, devendo referido pressuposto estar combinado com: a) fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação, ou; b) a caracterização de abuso de direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório do réu.
No caso presente, vislumbra-se, ao menos em cognição sumária e provisória, a existência de razões suficientes a justificar a antecipação da tutela.
Com efeito, o INCRA foi autuado pelo IAP mediante o Auto de Infração nº 34513 por supostamente “suprimir vegetação nativa, causando danos em unidade de conservação APA – área de proteção ambiental – da Serra da Esperança, com área correspondente a 23,30 ha” (fl. 21). Após apresentação de defesa administrativa, foi proferida decisão final pelo órgão ambiental estadual não acolhendo a defesa, decisão esta mantida pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente, sob os seguintes fundamentos: a) o INCRA é responsável nos termos do art. 2º, § 2º, da Lei Complementar nº 76/93; b) o dano aconteceu em junho de 2003, época em que já existia declaração de interesse social da área e imissão na posse “de fato” pelos assentados; e c) pelo princípio da responsabilidade objetiva, consagrado no art. 2º da Lei nº 9.605/98, existe base legal para o apenamento do INCRA pelo dano verificado, já que este é o órgão responsável pelo assentamento.
O mencionado art. 2º, § 2º, da LC nº 76/93 prevê:
Art. 2º A desapropriação de que trata este lei Complementar é de competência privativa da União e será precedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária.
§ 2º Declarado o interesse social, para fins de reforma agrária, fica o expropriante legitimado a promover a vistoria e a avaliação do imóvel, inclusive com o auxílio de força policial, mediante prévia autorização do juiz, responsabilizando-se por eventuais perdas e danos que seus agentes vierem a causar, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.
(grifou-se)
Com efeito, a responsabilização do INCRA de que trata a norma em referência pertine aos danos causados por seus agentes por ocasião de vistorias realizadas no imóvel declarado de interesse social. Em análise ao processo administrativo instaurado junto ao IAP em decorrência do auto de infração combatido, principalmente do relatório de ocorrência (fl. 23) e parecer do agente fiscal autuante (fl. 32), observa-se não haver nenhum ato imputado a agentes do INCRA. A descrição da conduta é bastante genérica, apenas apontando a ocorrência dos danos ambientais consubstanciados na supressão de vegetação, sem nominar as pessoas físicas por esta responsáveis. Ou seja, não há qualquer indicação de que algum agente do INCRA tenha praticado a conduta infracional, não se aplicando a norma acima transcrita.
Em verdade, verifica-se que a infração ambiental conferida pelo IAP ao INCRA foi cometida por invasores da fazenda desapropriada, que nesta se instalaram e passaram a desmatá-la, em contrariedade à legislação ambiental, o que foi inclusive objeto de alerta pelo INCRA junto ao juízo da desapropriação (fls. 106/107).
Contudo, conforme se observa dos documentos acostados com a exordial, o auto de infração foi lavrado em 12.06.2003, data em que, embora houvesse declaração de interesse social do imóvel e ação de desapropriação em trâmite, inexistia ainda a imissão de posse em favor do INCRA, ocorrida apenas em 17/12/2003 (fl. 92). É certo que com a declaração do interesse social o INCRA encontra-se apto a efetuar vistorias e avaliação do imóvel, podendo no mesmo adentrar, o que aliás foi garantido pelo § 2º do art. 2º da LC nº 76/93. Tal porém não habilita a autarquia fundiária a exercer a posse do imóvel, com os mecanismos inerentes à sua defesa, demandando-se a tanto decisão judicial em ação de desapropriação. Afinal, a declaração de interesse social não tem o condão de subtrair a propriedade ou mesmo a posse, criando para o expropriante apenas o direito subjetivo de, no prazo fixado legalmente, promover a desapropriação.
Embasa-se ainda o IAP na responsabilidade objetiva do INCRA, afirmando ademais sua responsabilidade pelo assentamento. Nada obstante, não se pode olvidar que a responsabilização objetiva em matéria ambiental refere-se à recuperação dos danos ocasionados – o que a propósito foi objeto de termo de compromisso firmado pelo autor com o réu -, encontrando amparo no art. 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81. Ou seja, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados pela atividade. Nesse trajeto, embora não se possa atribuir ao adquirente de um imóvel a prática de infração ambiental, é o mesmo obrigado a reparar os danos causados no imóvel, ainda que por terceiro, assumindo o adquirente a responsabilidade pela recuperação dos danos ambientais, mas não a infração ambiental.
O art. 2º da Lei nº 9.605/98, citado pelo IAP, por sua vez, dispõe:
Art. 2º Quem, de qualquer forma, concorre para a prática dos crimes previstos nesta Lei, incide nas penas a estes cominadas, na medida da sua culpabilidade, bem como o diretor, o administrador, o membro de conselho e de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto ou mandatário de pessoa jurídica, que, sabendo da conduta criminosa de outrem, deixar de impedir a sua prática, quando podia agir para evitá-la.
Referida norma no entanto refere-se tão somente à prática de crimes ambientais, e não de infrações administrativas, como é o caso em tela. Não fosse isso, o dispositivo apenas reproduz a disciplina do concurso de pessoas, estabelecendo a regra da responsabilidade penal na medida da culpabilidade de cada agente. Em momento algum prevê responsabilização objetiva pela prática de crimes ambientais.
Com efeito, o Direito Administrativo outorga poder sancionatório à Administração, o qual não se confunde com aquele previsto no Direito Penal. Enquanto neste o dolo é ordinariamente exigido, naquele a culpa é de rigor, de modo que a culpa, diferentemente do Direito Penal, não precisa vir expressa. Além disso, o poder sancionatório administrativo tem caráter eminentemente preventivo, de tal maneira que é comum a definição de ilícitos ou infrações de perigo abstrato.
Não sendo aplicável a teoria da responsabilidade objetiva para as infrações administrativas, há necessidade de que o infrator tenha agido com culpa para que seja procedente a aplicação de sanção desta espécie. Obviamente que não se está a exigir a prova de que o infrator tenha desejado o resultado, mas é necessário que seja provada a voluntariedade do agente para realizar a conduta proibida pela regra administrativa. Como diz Régis Fernandes de Oliveira, basta “o movimento anímico consciente capaz de produzir efeitos jurídicos. Não há necessidade da demonstração de dolo ou culpa do infrator; basta que, praticando o fato previsto, dê causa a uma ocorrência punida pela lei” (Infrações e sanções administrativas. RT, 1985, p. 10). Sem embargo, o próprio autor adverte: “Ninguém se obriga ao impossível. Deve assegurar-se de que não haverá infração aos deveres e obrigações impostos. Se a infração resulta de causa estranha – p. ex., ação de terceiros ou força da natureza – impossível evitar-lhe o evento, bem como inadmissível a escolha de outra conduta” (ob. cit., p. 11).
De fato, não se pode admitir que o agente tenha violado regra administrativa se, na hipótese, não lhe era possível evitar a ação de terceiro ou mesmo a força da natureza. Daí afirmar Rafael Munhoz de Mello que “a finalidade preventiva só é atingida se do sujeito que sofre os efeitos da sanção fosse possível exigir conduta distinta da que foi praticada, evitando, assim, o resultado ilícito e típico alcançado” (Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador. Malheiros, 2007, p. 178).
Portanto, a atribuição de responsabilidade por fato de terceiro só pode ocorrer por disposição legal expressa e, ainda assim, desde que atendidas necessidades justificáveis, submetidas a controle rigoroso de proporcionalidade.
Ora, a responsabilidade por fato de terceiro se escora em três modalidades de culpa: a) culpa in eligendo, quando o agente escolhe mal; b) culpa in instruendo, quando a agente não fornece o conhecimento necessário; e c) culpa in vigilando, quando há falha na necessária vigilância sobre a conduta do agente. De qualquer forma, nessas três modalidades, exige-se um agir possível da pessoa responsabilizada, sendo anterior à responsabilização que o agente tenha a capacidade de eleger, instruir ou vigiar.
Na hipótese dos autos, não foi a supressão de vegetação realizada por agentes do INCRA, nem estava a área sob sua posse e vigilância, não contribuindo a autarquia de nenhuma forma para a infração ambiental, não sendo à mesma ademais possível evitá-la. Ainda que caiba ao autor implementar o assentamento na área expropriada (o que à evidência ocorre após a imissão na posse pela autarquia fundiária), o fato é que na data da infração ambiental a área não estava ainda sob seu comando, não havendo como se imputar responsabilidade administrativa ao INCRA quando sequer possuía a posse do imóvel invadido, que inclusive vinha sendo explorado pela empresa expropriada, nos termos do relatado à fl. 108.
3. Diante do exposto, defiro o pedido de antecipação dos efeitos da tutela, suspendendo a exigibilidade da multa imposta através do Auto de Infração nº 34.513/2003, lavrado pelo IAP.
Intime-se.
Cite-se a parte ré, para, querendo, apresentar resposta no prazo legal.
Após, cumpra-se o inciso V do art. 234 do Provimento n° 02/2005, da Corregedoria-Geral do e. TRF da 4ª Região
Em atenção à economia e à celeridade processuais, a segunda via da presente decisão servirá de mandado para fins de citação e ciência da ré relativamente a seu conteúdo.
Curitiba, 24 de agosto de 2009.
Pepita Durski Tramontini Mazini
Juíza Federal Substituta